【热点聚焦】“空心化”趋势下的乡村治理面临新问题
湖南省益阳市安化县东坪镇马渡村离县城大概25分钟车程，这个群山环绕的村庄有着典型的南方村庄风格，小溪潺潺流过，硬化的村级公路两旁砖房和木楼相间而建，房前院子里要么是三五成群一起玩耍的小孩，要么是怀抱婴儿拉着家常的妇女。
2007年，益阳市出于减少行政成本考虑，将之前的四个村合并而成现在的马渡村。全村面积29.6平方公里，户籍人口4263人。马渡村村支书廖建武告诉《瞭望》新闻周刊记者，目前只有不到三分之一的人留在村里，基本上是小孩和妇女。还有少量青壮年男子，他们白天骑摩托车到县城做工，傍晚时分再回家。
村民廖远隆说，自己的儿子女儿对村里的选举“毫不关心”。“儿子勉强答应投票，但不愿为此回家而耽误打工，告诉我‘你选谁就把我的票一起投给他’。”
“农村社会治理正在经历一个结构性的变化，虽然人口规模在减少，但治理难度在加大。”北京大学社会学系教授陆杰华表示，主要表现为治理资源流失、传统价值观念动摇和自身发展动力匮乏等问题。
农村社会治理不是单纯的农村问题、农民问题，关乎党的农村基层组织建设和在农村执政基础的巩固，关系农村基层群众自治制度的实践。强化农村基层组织建设，激发农村治理活力，应是当前工作的重点。
改革开放以来，农村社会治理的主体由过去基层党政组织单一主体管控，演变为基层行政组织、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元主体。
伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，部分农村出现“空心化”，甚至“空村化”现象，农村社会治理主体出现“没人选”“选人难”的状况。“农民在农村治理中‘缺席’，这是现阶段农村基层社会治理面临的最大挑战。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新指出。
“开个党员会都特困难”，河北省涞源县烟煤洞乡党委书记李永生对《瞭望》新闻周刊记者说，“有的在北京打工，有的住在县城，叫他回来开会，他说‘请个假要扣钱’、‘你给出车费啊’。”
在宁夏部分乡镇，农村青壮年大量外出，对基层党组织建设产生了一定影响。党支部开会经常凑不齐人，同时由于可选择余地窄，一些村“两委”班子成员只能“矬子里面挑将军”。
“村委会的会计我并不满意，让他当，肯定影响村委会为人民服务的水平。但村里没(年轻)人了，不让他当让谁当?不让他当就没人当了!”固原市南部某镇一位村委会主任无奈地表示。
同时，随着市场经济的发展和人员流动的增强，农村社会阶层也更加多元，农业生产者、产业工人、个体工商户、私人企业主、食利群体、贫困人群等并存，“利益关系复杂、诉求多样，治理的难度进一步提升。”原新说。
福建福鼎市管阳镇秀贝村有户籍人口1080人，在外打工的人数过半，其中很大一部分是在煤矿做矿工。从2014年底开始，不少煤矿倒闭，两三百人从外地回到村里，成了“无业游民”。村支书黄功卫告诉记者，“往年每年都可以赚六七万，如今丢了工作回家吃山空，时间久了可能会引发其他社会问题。”
本刊记者在调研中也发现，一些地方因土地征用、房屋拆迁等引发的矛盾纠纷增多，宗族势力、家族势力干扰村务，还存在黑恶团伙、村匪村霸、邪教活动等现象，对维护农村社会稳定和实现基层治理提出了更高要求。
在治理手段的多样化和现代化上，农村社会治理同样面临挑战。“实现农村社会治理的现代化，必须走综合治理之路，从单一行政手段依赖转向行政、法律、经济、教育、道德等多种手段综合治理。”原新表示。
但是，长期的城乡二元结构，使得农村基层政府行政管理和公共服务滞后，尤其是信息网络设施缺乏，导致治理手段和方式有限。另一方面，大量“精英人口”外流，致使农村社会治理现代化的群众基础相对较差，诸多现代化治理技术无法实施，甚至导致部分惠农政策落实困难。
“人社局定期到农村开展茶叶加工、种植技术等方面的培训，但由于人口流失严重，留守的多为老人和儿童，精心准备的培训班少有人问津，难以发挥作用。”福鼎市人社局副局长施斌斌告诉本刊记者。
最让湖南安化县仙缸村村支书谌英洲头疼的，是村里守着绿水青山却换不来金山。作为黑茶之乡，安化县集中着全国近3成的黑茶种植面积。仙缸村在扶贫队的带动下，也打算在村里开发一个2000亩的茶园，“但开垦面临劳力缺乏的局面。”他告诉记者，“如果茶园能够建成，可以吸引至少30%的外出劳力返村。”
在河北涞源县烟煤洞乡，当地山上存有保存完整的明长城遗址，是极好的旅游资源，每年总有不少驴友前来安营扎寨。“没产业，光靠政策扶贫不行，乡里打算开发旅游用以扶贫创收”，乡党委书记李永生对记者说，把废置的村民房屋修葺整新，做成农家乐，应该能人均增收两到三千元。“但响应的户家却不多，很多人都搬走了。”
在距离烟煤洞乡不算太远的上庄乡西泉头村，村支书老毕也在为同样的事情犯愁，“村上尝试过种药材、核桃、竹林，现在又种上了‘蜜脆’，还不知道结果如何。”发展什么样的产业，既能符合本地实际，又能产生效益，带领村民致富，是村干部花心思最多也最头疼的地方。
青壮年大量外出打工导致村里的某些传统观念淡化和风俗习惯丢失，受访村干部和部分群众担心地表示，一些目前看来非常明晰的权益或许在不久的将来会成为村邻之间矛盾的起源。
在湖南安化县马渡村，3万多亩林地近期都分权到户颁发了林权证，村民廖远隆家分得10多亩。“老一辈的人对每一块林地的四界都非常清楚，并且家家户户之间都能达成一致，但是年轻人对此完全不闻不问。”他说。
“我跟我儿子说了好几次要带他去看自家林地的四界，他就是没兴趣。”廖远隆说，尽管这片林子未来可能会给家里带来一笔可观的收入，但因为成材周期都在15～20年之间，对于在外打工的儿子来说，这样的收益太过遥远。
“受市场经济的影响，利益诉求和利益追逐已成为农村社会发展中新的价值体系的重要内容。”国家行政学院教授龚维斌表示，如何引导、权衡和维护农民的各项合法权益，将是农村社会治理的难点。
大量青壮年进城和父母带孩子到城市求学，也让农村的主要矛盾点发生了变化。西海固地区是宁夏与全国同步迈入小康社会的短板所在，可本刊记者在这里调研时发现，当地的彩礼钱一点不比银川等城市低。
“村民外出务工后眼界高了，心里想法多了。与以往相比，这几年镇上的彩礼数目逐年上涨，现在娶个媳妇基本在12万元左右。如果女方要求城里有房子，那花费就会更高。”张易镇党委书记马永春告诉记者，不少家庭为此犯了愁。
“现在农村纠纷大多发生在家庭内部，主要是子女长期在外不赡养老人、夫妻因两地分居而频繁吵架等等。”固原市公安局原州区公安分局张易派出所所长宁厉雄说。“由于夫妻两地分居引发家庭内部矛盾或婚姻破裂的情况几乎附近每个村都有，这对传统、保守的农村群众观念是不小冲击。”中卫市海原县红羊乡某村村支书告诉记者。
“这是个危险的信号。家庭是社会和国家的最小单元，家庭内部不和谐，农村社会就难和谐。”宁厉雄说。“农村传统的家庭结构是维护社会稳定和基层治理的重要基础。”龚维斌表示，如何在市场经济冲击下维护农村的传统价值体系，是基层社会治理的又一难点。
“从现实的经验看，尽管农村很多地区存在不同程度的‘空心化’，治理形态和手段以及需要处理的问题都发生了很大的变化，但并不是这种情况下就不能实施有效的农村治理了。”民政部信访办公室原主任、基层政权和社区建设司原巡视员曹国英在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示。
面对“空心化”趋势下农村治理资源流失、传统理念动摇的问题，“不是要改变村民自治体制，而是如何使村民自治体制更好地适应农村的现实情况。”曹国英强调。“关键还是要加强基层的自治组织建设。”龚维斌说。
比如，针对青壮年外出打工特别是精英外流的现实，应当充分发挥“三留守”人员的力量，认识到老年人、妇女中同样存在优秀人才。
在湖北秭归，村民以自然村或村民小组为单位，成立理事会，自己管理自己。在山东东平，村民组建互助养老院，有劳动能力的提供劳动力，没劳动能力的就在这生活。在河北涞源，对于有资历、有能力而又愿意留在村里担任村干部的“能人”，县里比照公务员标准为其配置工资待遇。
同时，有必要拓宽外出发展人员和退休回乡人员参与农村社会治理的渠道。比如，广东、浙江等地农村成立乡贤理事会，发挥老党员、老干部、返乡走亲机关干部等的作用，在提高重大村务决策水平、改进村务管理和实施有效监督、发展当地经济、传承公序良俗和优秀文化方面发挥重要作用。
华中师大政治学院执行院长邓大才教授告诉本刊记者，面对利益纠纷增多、家庭矛盾多发等新问题，湖北恩施通过推行“村医村教进班子”“律师下乡”活动，在基层治理中引进专业人士和精英人才，推动知识和法治在农村社会治理中的地位和作用，取得了良好的效果。
“只要能够更好地统筹城乡资源，启动农村社会的内在活力，积极引进社会力量参与农村基层治理，畅通多元主体参与农村社区建设渠道，农村社会的就业人口外流特别是精英人才的流失，对于农村社会治理方面产生的负面影响并非不可化解。”曹国英说。
同时，“空心化”不是行政化管理的理由，“农村社会治理也需要注意党政机关权力肆意向农村下延的问题。”曹国英指出。“不增加农村基层管理层级，而是将村民自治下沉，同时加强社会组织参与度，是现阶段农村社会治理的有效途径。”邓大才建议。
最后，有必要根据实际情况，培育和发展产业，壮大农村集体经济组织、农民合作经济组织等的实力，增强其在农村基层治理中的话语权，夯实农村社会治理的经济基础。
“农村社区建设应与发展一、二、三产业相结合，同步建设各类产业园区，聚集相关经济活动，努力增加农民收入，吸引农民工回乡就业创业。”国务院发展研究中心农村经济研究部金三林研究员建议。
管阳镇镇长李亮等受访的基层干部表示，从短期来看，外出务工是增加村民收入、拓宽增收渠道的有效手段，但从长远来看，还是要把镇村建设好，优化生活条件和创业环境，吸引村民回乡就业，足不出户就能增收。(记者张程程、周勉、何晨阳、张亮 王成、李绍飞；实习生霍旭)
近年来，日本人口向东京等一线城市集聚，农村地区人口流失严重，严重老龄化，但走访日本农村，社会环境仍井井有条，人人安居乐业，这背后，重视自治的基层治理模式发挥重要作用。
日本栃木县日光市三依地区位于关东地区边缘，人口约500人，65岁以上老人占比超过50%，村落凋敝，老龄化严重。随着农民老龄化，年轻人出走，弃种耕地逐渐增加;地区只有一家诊所，且一周营业一天，加之交通不便，村民就诊困难;冬天暴雪后，无人扫雪……基层公共服务面临严重挑战。
针对三依地区的问题，日本国土交通省推出三依公共服务扶持项目，资助栃木县非营利团体“宇都宫市民工房”在三依地区开展活动，强化基层治理。
几年来，该民间团体通过盘活耕地、组织地区振兴会、扫雪、委派老龄村落行政职员等活动，为基层注入活力。“宇都宫市民工房”通过租借弃种耕地，发动村民合作种植蔬菜，在解决荒地问题的同时，增加村民之间的交流，形成信任关系。它还组建村民扫雪队，化解冬天出行难题。鉴于村民就诊难题，还在定期组织的交流大会中邀请医生参与，方便村民寻医问诊。这一系列措施，加强了三依基层公共服务，巩固了居民之间的纽带，为稳定当地社会起到重要作用。
进入本世纪以后，日本人口开始逐渐萎缩，老龄化愈演愈烈，在农村地区这一问题更加突出。人口萎缩造成劳动力减少、土地荒废、医疗交通设施滑坡等一系列社会难题，造成原有政府公共服务质量下降，甚至缺位。
日本政府很早便意识到上述问题，一直在多管齐下推动基层行政改革，重要方式之一便是调动、引进民间力量参与基层治理，提供“新型公共服务”。上述三依公共服务扶持项目便是实例之一，此类项目在日本遍地开花，成为政府公共服务的重要补充。
事实上，日本政府一向十分重视打造民间自发组织的“新型公共服务”。
日本政府认为，政府不是基层社会的唯一管家，应调动村民参与基层治理。它鼓励农村居民基于互助、自治精神，在医疗、福利、教育、环境等领域开展公共服务活动，组建互助团体，让居民成为提供各类公共服务的民间主体。这一政策打破政府是公共服务唯一提供方的固有观念，培养居民的参与管理意识和主人翁意识，使居民从公共服务的“需求方”变成“供给方”，打破官民藩篱，巧妙地化解了农村基层治理资源短缺难题。
另外，除借助非营利团体、居民自身的力量外，日本政府还对公共服务实施民营化改革，引入市场要素。早在2006年，日本政府便推出“引入竞争的公共服务改革法”。此后，各级地方政府尝试将一些基层公共服务，特别是偏远农村地区的公共服务以招标形式外包给民间企业，实施有偿市场化改革，让政府也接受市场竞争洗礼，提升服务质量和效率。(记者沈红辉)
中国乡村发现网转发自：《瞭望》2015年08月29日
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